Der Druck aus der Bundespolitik dürfte im Bundeskartellamt in Bonn deutlich zu spüren sein. Seit Beginn der Energiepreiskrise, ausgelöst durch den Iran-Krieg und die Blockade der Straße von Hormus, wird die Behörde von Politikern als Retterin der Autofahrer ins Spiel gebracht.

Das Kartellamt soll den Markt in Ordnung bringen, angesichts von Preissteigerungen an den Tankstellen auf zeitweise bis zu 2,50 Euro für einen Liter Diesel. Schon im ersten Maßnahmenpaket hatte der Bundestag Ende März das Kartellrecht für den Mineralölsektor verschärft, zusammen mit der Einführung der Einmal-am-Tag-Preisregel.

Nun sind die Erwartungen noch weiter gestiegen. Nicht mehr nur die Preise soll das Bundeskartellamt nach unten treiben, sondern auch noch zusätzliche Einnahmen für den Staat generieren. Dabei ist das Amt weder für das eine noch für das andere zuständig.

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamts, betont bei jeder Gelegenheit, dass es keine Preisbehörde sei, sondern eine Wettbewerbsbehörde. Und er dämpft die aktuellen Erwartungen aus der Bundesregierung, das Amt könne Gewinne der Mineralölkonzerne abschöpfen und damit die gerade angekündigten Subventionen finanzieren. Solche Abschöpfungen seien genauso schwierig wie die Erhebung einer „Übergewinnsteuer“, warnte Mundt in einem Beitrag auf LinkedIn in dieser Woche.

So sieht es auch Tomaso Duso, Vorsitzender der Monopolkommission. Eine Abschöpfung sei grundsätzlich möglich, sagt er, „aber nicht kurzfristig und nicht als Krisenreaktionsinstrument“. Das Kartellamt könne entweder Vorteile aus Kartellrechtsverstößen abschöpfen, was aber einen nachgewiesenen Verstoß voraussetze. Oder es verhänge Maßnahmen im Anschluss an eine sogenannte Sektoruntersuchung. Ein solches Verfahren läuft bereits beim Kartellamt. Laut Duso wird es „realistisch mehrere Jahre“ dauern. „Das eigentliche Problem bleibt: Das Strukturproblem im deutschen Kraftstoffmarkt – stillschweigende Koordinierung im Oligopol ohne explizite Absprache – ist kein klassischer Kartellrechtsverstoß“, sagt Duso. „Ohne nachgewiesenen Verstoß greift die Abschöpfung nicht automatisch.“

Im Bundestag hört man das nicht gern. Das Parlament debattiert an diesem Donnerstag über das nächste Gesetzespaket für die Autofahrer – die Senkung der Energiesteuer auf Benzin und Diesel um 17 Cent pro Liter für zwei Monate. Die Preise an den Tankstellen sind zwar zwischenzeitlich etwas gesunken.

Dennoch sind die Erwartungen der schwarz-roten Regierungskoalition an das Kartellamt weiter hoch: „Wir haben das Kartellrecht nicht nur zur Show nachgeschärft, sondern wir erwarten von der unabhängigen Kartellbehörde, dass sie dieses verschärfte Kartellrecht auch anwendet“, sagte Sepp Müller, stellvertretender Faktionschef der Union, nach einer Sitzung der Koalitions-„Taskforce“ zu den Energiepreisen am Dienstag im Bundestag. Es komme „jetzt auch darauf an, dass das Bundeskartellamt von den Möglichkeiten Gebrauch macht, die wir im letzten Kraftstoffmaßnahmenpaket auf den Weg gebracht haben“, sagte sein Kollege Armand Zorn von der SPD.

Beweislast bei Sektoruntersuchung umgekehrt

Die Abgeordneten meinen damit die erleichterte „Sektoruntersuchung“, mit der das Kartellamt überprüfen kann, ob der Markt in einem Bereich wie dem Kraftstoffgroßhandel richtig funktioniert. Ende März hatten sie unter anderem eine Beweislastumkehr für diese Art der Kontrollen eingeführt. Das Kartellamt hat danach direkt Daten bei den Ölkonzernen angefordert. Findet es Nachweise für Machtmissbrauch in bestimmten Bereichen des Marktes, dann kann es dagegen vorgehen. Preise kann das Amt aber nicht senken.

Auch die Abschöpfung von Gewinnen ist nicht ganz einfach. Das aktuelle Verfahren im Mineralölmarkt läuft seit März 2025, für diesen Juli ist der nächste Gerichtstermin angesetzt, „und dabei geht es noch nicht einmal um die Hauptsache, sondern um die Frage, ob Unternehmen überhaupt Auskunft erteilen müssen“, sagt Duso. „Bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung und einer etwaigen Abschöpfung, sofern sie denn bei einem Vorgehen nach § 32f GWB überhaupt in Betracht kommt, vergehen realistisch nicht Monate, eher Jahre.“ Den Paragrafen 32f des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen hatte der Bundestag zuletzt verschärft.

Zu möglichen Summen, die eingezogen werden könnten, „lässt sich seriös erst nach Abschluss der Ermittlungen etwas sagen“, meint Duso. „Vergleichswerte aus der Energiekrise 2022 legen dreistellige Millionenbeträge nahe – kein vernachlässigbarer Betrag, aber kein fiskalisches Gegengewicht zur aktuellen Krise.“ Das Kartellamt habe von den Möglichkeiten der letzten GWB-Novelle aus der Zeit der Ampel-Regierung bereits Gebrauch gemacht und in diesem Jahr von Amazon einen Vorteil in Höhe von 59 Millionen Euro abgeschöpft.

Tatsächlich sehe das Kartellrecht „nach Abschluss eines Missbrauchsverfahrens nicht nur das Ergreifen von Maßnahmen vor, um den Missbrauch zu beenden. Sondern es sieht eben auch vor, dass der durch einen Kartellverstoß erzielte wirtschaftliche Vorteil abgeschöpft werden kann“, bestätigt Mundt in seinem Beitrag. „Da gibt es tatsächlich eine gewisse Nähe zu der Idee einer Übergewinnsteuer.“

Nur gilt diese Nähe aus seiner Sicht auch, was die Komplexität angeht. Auch eine „missbräuchliche Preiserhöhung“ müsse „ermittelt, festgesetzt und beschlossen werden“, schreibt Mundt. So wie die Steuer, die Energieunternehmen auf die hohen Gewinne auferlegt wurde, die sie nach dem Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine erzielt hatten.

Wie bei der Steuer sind auch bei einer Abschöpfung durch das Kartellamt Klagen der betroffenen Unternehmen zu erwarten. In der Union führt man solche Klagen, die gegen die „Übergewinnsteuer“ von 2022 noch laufen, als Argument gegen eine Neuauflage an. Außerdem argumentieren Bundeskanzler Friedrich Merz und seine Wirtschaftsministerin Katherina Reiche (beide CDU) damit, dass „Übergewinne“ juristisch kaum sauber zu definieren seien. Ein ähnliches Problem wird sich auch Mundt und seinen Beamten stellen: „Hohe Preise sind nicht verboten, die missbräuchliche Höhe ist es“, schreibt er. „Es gibt Gründe für die hohen Preise, wir müssen die Missbräuchlichkeit der Preishöhe feststellen, vergleichbar mit dem sog. ‚Übergewinn‘.“

SPD will „Übergewinnsteuer“

Noch ein Problem stellt sich aus Sicht des Kartellamtspräsidenten: Die Verfahren der Behörde können sich nur gegen einzelne Unternehmen richten, „bei denen wir Marktbeherrschung und Missbrauch nachweisen können“. Das Amt kann also nicht Geld von einer ganzen Branche eintreiben, wie das mit einer Steuer möglich ist. Zahnlos ist das Bundeskartellamt allerdings auch nicht. Von 2019 bis Anfang vergangenen Jahres hat es immerhin 1,3 Milliarden Euro an Bußgeldern eingetrieben, so steht es im Jahresbericht von 2025.

Die Erwartung der Regierung, dass Einnahmen des Kartellamts die Steuersenkung auf Benzin und Diesel ausgleichen würden, dürfte dennoch enttäuscht werden. Diese Maßnahme kostet allein schon 1,6 Milliarden Euro. Bundesfinanzminister Lars Klingbeil (SPD) hatte vorsorglich nach dem Koalitionsausschuss am Montag darauf hingewiesen, dass man die Ausgaben „mit kartellrechtlichen und steuerrechtlichen Maßnahmen gegenfinanzieren“ wolle. Die EU-Kommission prüft derzeit, ob abermals eine „Übergewinnsteuer“ erhoben werden könnte. Klingbeil und die SPD sind dafür. Es ist ein sehr umstrittenes Thema in der Koalition.

Die Spritpreis-Taskforce im Bundestag diskutiert Maßnahmen gegen steigende Energiepreise. Sepp Müller (CDU) und Armand Zorn (SPD) leiten die Taskforce und kündigen in ihrem Statement weitere Entlastungen an.

Beim Einsatz für fairen Wettbewerb und gegen Marktmissbrauch sind sich Union und SPD dagegen erstaunlich einig. Obwohl Wirtschaftsverbände bereits die erste Verschärfung des Kartellrechts kritisiert hatten, soll zügig eine weitere Reform in die gleiche Richtung folgen. Darüber werde man in der kommenden Woche beraten, sagte SPD-Fraktionsvize Zorn im Bundestag.

Das Kartellrecht müsse auch in Zukunft ein scharfes Schwert sein, sagte er. „Wir werden zunehmend in Zeiten leben, wo wir eine hohe Marktkonzentration haben, wo wir dysfunktionale Märkte haben. Und da kann der Staat nicht nur mit Entlastungsmaßnahmen dafür sorgen, dass es fair zugeht.“ Das Ziel des neuen Wettbewerbsrechts müsse es sein, „dort, wo es eine hohe Konzentration gibt und insbesondere in Krisenzeiten, dafür zu sorgen, dass nicht Verbraucherinnen und Verbraucher am Ende abgezockt werden. Und da wünsche ich mir auch vom Bundeskartellamt ein stärkeres Eingreifen.“

Ob dafür weitere Gesetzesänderungen nötig sind? Der Wettbewerbsökonom Duso hält „weitere pauschale Verschärfungen des Kartellrechts für wenig zielführend“. Die bereits beschlossenen Verbesserungen gingen schon in die richtige Richtung. „Das Problem ist nicht der Rechtsrahmen an sich, sondern die Geschwindigkeit seiner Durchsetzung. Dies hängt nicht nur vom Kartellamt, sondern auch von den Gerichten ab.“

Dieser Artikel wurde für das Wirtschaftskompetenzcentrum von WELT und „Business Insider Deutschland“ erstellt.

Daniel Zwick ist Wirtschaftsredakteur in Berlin und berichtet für WELT über Wirtschafts- und Energiepolitik, Digitalisierung und Staatsmodernisierung.

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